इतिहासदेखि वर्तमानसम्मको कूटनीतिक विश्लेषण
खुमप्रसाद गुरूङ
नेपाललाई विश्वको नक्सामा हेर्दा एउटा स्वतन्त्र र सार्वभौम राष्ट्रका रूपमा देखिन्छ। नेपाल संयुक्त राष्ट्रसंघको सदस्य हो। आफ्नै संविधान, सरकार, सेना, मुद्रा, न्याय व्यवस्था र कूटनीतिक सम्बन्ध भएको नेपालले आफ्नो राष्ट्रिय हितअनुसार परराष्ट्र नीति सञ्चालन गर्ने अधिकार राख्छ। नेपालको संविधानले पनि स्वतन्त्र परराष्ट्र नीति, असंलग्नता, पञ्चशीलका सिद्धान्त, संयुक्त राष्ट्रसंघको बडापत्र तथा अन्तर्राष्ट्रिय कानूनलाई नेपालको परराष्ट्र नीतिका आधारका रूपमा स्वीकार गरेको छ।

तर एउटा गहिरो प्रश्न भने बाँकी रहन्छस् कानुनी रूपमा सार्वभौम हुनु र व्यवहारमा रणनीतिक रूपमा स्वायत्त हुनु एउटै कुरा हो त ?
नेपालको आधुनिक कूटनीतिक इतिहास हेर्दा यसको उत्तर सरल छैन। नेपाल कहिल्यै औपचारिक रूपमा कुनै विदेशी शक्तिको उपनिवेश बनेन। तर यसको अर्थ नेपाल सधैं बाह्य शक्ति, विशेषगरी शक्तिशाली छिमेकीको प्रभावबाट पूर्णतः मुक्त थियो भन्ने पनि होइन। नेपालको इतिहासमा विभिन्न समयमा विभिन्न शक्तिसँग असमान सम्बन्ध बनेका छन्। अठारौँ शताब्दीको अन्त्यमा छिङ चीनसँगको सम्बन्ध, राणा शासनको बाहिरी संसारबाट अलगाव तथा ब्रिटिश भारतसँगको निकटता, र सन् १९५० को नेपाल–भारत शान्ति तथा मैत्री सन्धि यस वास्तविकतालाई बुझ्ने तीन महत्वपूर्ण ऐतिहासिक अध्याय हुन्।
यसैले नेपालको प्रश्न केवल “नेपाल स्वतन्त्र छ कि छैन ?” भन्ने होइन। अझ गहिरो प्रश्न होस् “नेपाल औपचारिक रूपमा सार्वभौम भए पनि व्यवहारमा आफ्नो राष्ट्रिय हितअनुसार रणनीतिक निर्णय कति स्वतन्त्र रूपमा गर्न सक्छ ?”
छिङ चीनसँगको सम्बन्धः सार्वभौमिकता कि अधीनस्थतारु
गोर्खा राज्यको विस्तारपछि नेपाल र तिब्बतबीच व्यापार, मुद्रा तथा आर्थिक विषयलाई लिएर द्वन्ध भयो। सन् १७९१–१७९२ को नेपाल–तिब्बत युद्धमा छिङ चीनले तिब्बतको पक्षमा हस्तक्षेप गरेपछि नेपाल र चीनबीच नयाँ राजनीतिक सम्बन्धको आधार तयार भयो। सन् १७९२ को युद्धपछिको शान्ति व्यवस्थाअनुसार नेपालले पेकिङस्थित छिङ दरबारमा निश्चित अन्तरालमा कूटनीतिक मिसन पठाउने व्यवस्था स्वीकार गर्योक। त्यसैबाट नेपालका पाँचवर्षे कूटनीतिक मिसनको परम्परा सुरु भएको ऐतिहासिक स्रोतहरूले देखाउँछन्।

नेपालले सन् १७९२ देखि १९०६ सम्म करिब ११५ वर्षको अवधिमा १८ वटा यस्ता मिसन चीन पठाएको अभिलेख पाइन्छ। सुरुका दशकमा यी मिसन तुलनात्मक रूपमा नियमित थिए। पछि राणा शासनको उदय, ब्रिटिश भारतसँग नेपालको बढ्दो निकटता र छिङ चीनको कमजोर हुँदै गएको शक्तिका कारण ती मिसन कम नियमित भए।
यहाँ एउटा महत्वपूर्ण ऐतिहासिक सावधानी आवश्यक छ। नेपालले छिङ दरबारमा मिसन पठायो भन्दैमा आजको अर्थमा “नेपाल चीनको उपनिवेश थियो” भन्न मिल्दैन। छिङ साम्राज्यको करदातृ व्यवस्था आधुनिक राष्ट्र–राज्यको सार्वभौमिकताको अवधारणाभन्दा फरक थियो। नेपालले आफ्नै राजसंस्था, प्रशासन, कानून र आन्तरिक शासन कायम राखेको थियो। छिङ सरकारले काठमाडौंको दैनिक प्रशासन सञ्चालन गरेको थिएन।

तर अर्को पक्ष पनि उत्तिकै महत्वपूर्ण छ। पेकिङलाई केन्द्र मानेर निर्माण गरिएको पूर्वी एसियाली क्षेत्रीय व्यवस्थामा नेपालले आफूलाई पूर्ण समान हैसियतको शक्तिका रूपमा प्रस्तुत गर्न सकेन। युद्धपछि नेपालले छिङ सम्राटलाई कूटनीतिक सम्मान र उपहारसहित मिसन पठाउने दायित्व स्वीकार गरेको थियो। यस अर्थमा नेपालले शक्तिशाली साम्राज्यको क्षेत्रीय व्यवस्थाभित्र आफ्नो स्थान व्यवस्थापन गर्नुपरेको थियो।

त्यसैले सन् १७९२ पछिको नेपाललाई न त चीनको उपनिवेश भन्न मिल्छ, न आधुनिक अर्थमा पूर्ण रणनीतिक स्वतन्त्रताको अवस्थामा रहेको राष्ट्र भन्न सकिन्छ। यस सम्बन्धलाई असममित सार्वभौमिकताको ऐतिहासिक उदाहरणका रूपमा हेर्न सकिन्छ। नेपालले आफ्नो आन्तरिक शासन कायम राखे पनि शक्तिको असमानताले उसको बाह्य व्यवहारलाई प्रभावित गरेको थियो।
यसबाट एउटा महत्वपूर्ण कुरा बुझिन्छ कि कानुनी सार्वभौमिकता कायम रहन सक्छ, तर त्यस सार्वभौमिकताको प्रयोग गर्ने बाह्य क्षमता सीमित हुन सक्छ।

राणा शासनः बाहिरी संसारबाट अलगाव, तर ब्रिटिश भारतसँग निकटता
नेपालको रणनीतिक स्वायत्तताको अर्को महत्वपूर्ण अध्याय राणा शासन हो। सन् १८४६ को कोत पर्वपछि जंगबहादुर राणाको उदयसँगै नेपालमा राणा परिवारमा केन्द्रित शासन व्यवस्था स्थापित भयो। करिब एक शताब्दीसम्म चलेको राणा शासनले देशको राजनीतिक, सामाजिक तथा आर्थिक संरचनालाई कडा नियन्त्रणमा राख्यो।
राणा शासनको एउटा प्रमुख विशेषता थियो बाहिरी संसारबाट अलग रहने नीति। नेपालमा आधुनिक शिक्षा, राजनीतिक विचार, सञ्चार तथा विदेशी राजनीतिक प्रभावको प्रवेशलाई सीमित गरियो। यसले नेपाललाई लामो समयसम्म बाह्य संसारबाट तुलनात्मक रूपमा अलग राख्यो।

तर यहाँ एउटा रोचक विरोधाभास थियो, नेपाल संसारबाट टाढा थियो, तर ब्रिटिश भारतबाट टाढा थिएन। राणा शासकहरूले ब्रिटिश भारतसँग व्यावहारिक तथा रणनीतिक सम्बन्ध कायम राखे। नेपाली गोर्खा सैनिकहरूको भर्ती ब्रिटिश सैन्य संरचनासँग जोडियो। प्रथम र द्वितीय विश्वयुद्धमा नेपाली सैनिकहरूले ब्रिटिश पक्षबाट युद्ध गरे। यसले नेपाल र ब्रिटिश भारतबीच सैन्य सम्बन्धलाई अझ गहिरो बनायो।

यसरी राणा शासनको अलगावलाई पूर्ण आत्मनिर्भरता वा विदेशी प्रभावको पूर्ण अस्वीकारका रूपमा बुझ्नु उचित हुँदैन। यो नियन्त्रित अलगाव थियो। राणा शासकहरूले आफूलाई चुनौती दिन सक्ने बाह्य राजनीतिक प्रभावलाई सीमित गरे, तर आफ्नो शासनको सुरक्षा तथा राजनीतिक हितका लागि ब्रिटिश भारतसँग आवश्यक सम्बन्ध कायम राखे। यस अवस्थाले नेपालको परराष्ट्र सम्बन्धमा एउटा महत्वपूर्ण विरोधाभास देखाउँछ। देशभित्र राजनीतिक रूपमा बन्द वातावरण थियो, तर बाह्य सुरक्षा र शासनको स्थायित्वका लागि ब्रिटिश शक्तिसँग सहकार्य थियो।
सन् १९२३ को नेपाल–ब्रिटेन सन्धि यस सन्दर्भमा विशेष महत्वको छ। उक्त सन्धिले ब्रिटिशद्वारा नेपालको स्वतन्त्र अवस्थालाई औपचारिक रूपमा स्वीकार गर्ने प्रक्रियालाई बलियो बनायो। नेपाल प्रशासनिक प्रशिक्षण प्रतिष्ठानमा प्रकाशित ऐतिहासिक अध्ययनले पनि १९२३ को सन्धिले नेपालको स्वतन्त्र हैसियतलाई अन्तर्राष्ट्रिय रूपमा सुदृढ बनाउन महत्वपूर्ण योगदान दिएको उल्लेख गरेको छ।

त्यसैले राणा काललाई “नेपाल पूर्ण रूपमा स्वतन्त्र थियो” वा “नेपाल ब्रिटिश अधीनमा थियो” भन्ने दुई चरम निष्कर्षमध्ये एउटाले मात्र व्याख्या गर्न सकिँदैन।
नेपाल कानुनी रूपमा अलग र स्वतन्त्र राज्य थियो, तर उसको रणनीतिक परिवेश र सुरक्षा संरचना ब्रिटिश भारतसँग गहिरो रूपमा जोडिएको थियो। यहीँ औपचारिक सार्वभौमिकता र व्यावहारिक स्वायत्तताबीचको अन्तर स्पष्ट देखिन्छ।

सन् १९५० को नेपाल–भारत सन्धिस् स्वतन्त्रताको आधार कि असममित सम्बन्ध ?
नेपालको आधुनिक रणनीतिक स्वायत्तताको बहसमा सबैभन्दा बढी चर्चा हुने विषय सन् १९५० को नेपाल–भारत शान्ति तथा मैत्री सन्धि हो। सन् १९५० जुलाई ३१ मा नेपाल र भारतबीच यो सन्धि भयो। सन्धिको पहिलो धारामा दुवै देशले एकअर्काको पूर्ण सार्वभौमिकता, भौगोलिक अखण्डता र स्वतन्त्रता स्वीकार तथा सम्मान गर्ने स्पष्ट व्यवस्था छ। त्यसैले कानुनी अर्थमा यो सन्धिले नेपाललाई भारतको अधीनमा राखेको थियो भन्नु तथ्यगत रूपमा सही हुँदैन।

तर सन्धिलाई केवल त्यसको कानुनी भाषाबाट मात्र बुझ्नु पनि पर्याप्त हुँदैन। सन्धि भएको समयको भूराजनीतिक परिस्थिति अत्यन्त महत्वपूर्ण थियो। भारत भर्खरै ब्रिटिश शासनबाट स्वतन्त्र भएको थियो। चीनमा राजनीतिक परिवर्तन भइरहेको थियो र तिब्बतसम्बन्धी परिस्थिति पनि तीव्र रूपमा बदलिँदै थियो। हिमालय भारतको सुरक्षा दृष्टिले अत्यन्त संवेदनशील क्षेत्र थियो। यही सन्दर्भमा नेपाल–भारत सम्बन्ध सुरक्षा, व्यापार, आवागमन तथा आर्थिक सम्बन्धका क्षेत्रमा अझ गहिरो भयो। सन्धिको छैटौँ र सातौँ धारामा दुवै देशका नागरिकलाई आर्थिक तथा अन्य अवसरका क्षेत्रमा पारस्परिक व्यवहार गर्ने व्यवस्था गरिएको छ। यी व्यवस्थाहरूको व्याख्या र प्रभावबारे नेपालमा लामो समयदेखि बहस हुँदै आएको छ।

तर यहाँ पनि एउटा महत्वपूर्ण भिन्नता आवश्यक छ। सन् १९५० को सन्धिले नेपालको कानुनी सार्वभौमिकता समाप्त गरेको थिएन। समस्या कानुनी सार्वभौमिकताको अन्त्यभन्दा बढी शक्ति असमानतामा थियो। भारतको विशाल भूगोल, जनसंख्या, अर्थतन्त्र, सैन्य क्षमता र नेपालको भौगोलिक अवस्थाबीच ठूलो अन्तर छ। नेपाल समुद्रसम्म प्रत्यक्ष पहुँच नभएको देश भएकाले अन्तर्राष्ट्रिय व्यापार तथा पारवहनमा छिमेकी मुलुकमाथि निर्भर रहनुपर्ने अवस्था छ।
यसले दुई देशबीच कानुनी समानता हुँदाहुँदै पनि व्यवहारमा समान वार्तागत शक्ति निर्माण गर्न कठिन बनाउँछ। यही कारणले नेपालले केही महत्वपूर्ण आर्थिक, सुरक्षा तथा परराष्ट्र नीतिका निर्णय गर्दा भारतको सम्भावित प्रतिक्रिया र सुरक्षा चासोलाई पनि ध्यान दिनुपर्ने अवस्था आउन सक्छ।

सार्वभौमिकता र रणनीतिक स्वायत्तता एउटै कुरा होइन
यही बिन्दुमा नेपालको वर्तमान अवस्थालाई अझ स्पष्ट रूपमा बुझ्न सकिन्छ। सार्वभौमिकता भनेको राज्यले आफ्नो भूभाग, जनसंख्या र शासनमाथि सर्वोच्च कानुनी अधिकार राख्नु हो। तर रणनीतिक स्वायत्तता भनेको बाह्य दबाब, निर्भरता वा शक्ति असमानताबीच पनि आफ्नो राष्ट्रिय हितअनुसार महत्वपूर्ण निर्णय गर्न सक्ने वास्तविक क्षमता हो।

सानो राज्यका लागि रणनीतिक स्वायत्तताको अर्थ शक्तिशाली राष्ट्रजस्तो सबै निर्णय एक्लै गर्न सक्नु होइन। यसको अर्थ हो, कुनै एउटा शक्तिमाथि अत्यधिक निर्भर नभई विभिन्न शक्ति केन्द्रसँग सम्बन्ध कायम राख्दै आफ्नो निर्णय गर्ने स्वतन्त्रता जोगाउनु।
नेपालको भौगोलिक अवस्थाले यसलाई अझ जटिल बनाएको छ। उत्तरमा चीन र दक्षिण, पूर्व तथा पश्चिमतर्फ भारत रहेको नेपाल दुई विशाल शक्ति केन्द्रबीच अवस्थित छ। यी दुवै देशसँग नेपालको ऐतिहासिक, आर्थिक, सांस्कृतिक तथा सुरक्षा सम्बन्ध छन्। त्यसैले नेपालको रणनीतिक स्वायत्तताको प्रमुख आधार सन्तुलन, विविधीकरण र जोखिम(सन्तुलन हुन सक्छ। नेपालले चीनसँग सम्बन्ध विस्तार गर्न सक्छ। भारतसँग आर्थिक तथा सुरक्षा सम्बन्ध कायम राख्न सक्छ। संयुक्त राज्य अमेरिका, युरोपेली मुलुक तथा अन्य विकास साझेदारसँग सहकार्य गर्न सक्छ। संयुक्त राष्ट्रसंघमा आफ्नै धारणा राख्न सक्छ। तर यी सबै काम गर्दा भारत र चीनका सुरक्षा संवेदनशीलतालाई पूर्ण रूपमा बेवास्ता गर्न सक्ने अवस्था नेपालको छैन। त्यसैले नेपालसँग रणनीतिक स्वायत्तता छ, तर त्यो सीमित र सशर्त स्वायत्तता हो।

इतिहासले आजलाई के सिकाउँछ ?
नेपालको इतिहासमा एउटा निरन्तरता देखिन्छ। छिङ चीनको समयमा नेपालले शक्तिशाली साम्राज्यको क्षेत्रीय व्यवस्थाभित्र आफ्नो स्थान व्यवस्थापन गर्नुपर्यो । राणा कालमा नेपालले बाहिरी संसारबाट आफूलाई सीमित राख्यो, तर ब्रिटिश भारतसँग रणनीतिक सहकार्य गर्योक। सन् १९५० पछि नेपालले भारतसँग संस्थागत मैत्री तथा आर्थिक र सुरक्षा अन्तरनिर्भरता निर्माण गर्यो।

आज नेपालले भारत–चीन सम्बन्धमा देखिएको प्रतिस्पर्धा तथा विश्व राजनीतिमा बढिरहेको शक्ति प्रतिस्पर्धाबीच आफ्नो कूटनीतिक स्थान सुरक्षित गर्नुपरेको छ। यसले एउटा महत्वपूर्ण निष्कर्षतर्फ लैजान्छ। नेपालको समस्या सार्वभौमिकताको अभाव होइनस सार्वभौमिकतालाई अर्थपूर्ण रणनीतिक स्वायत्ततामा रूपान्तरण गर्ने राष्ट्रिय क्षमताको प्रश्न हो। यदि नेपाल आर्थिक रूपमा कमजोर रह्यो, केही सीमित पारवहन मार्गमा मात्र निर्भर रह्यो, ऊर्जा तथा व्यापारका विकल्प विविध बनाउन सकेन र राष्ट्रिय निर्णय प्रक्रियामा आन्तरिक राजनीतिक अस्थिरता कायम रह्यो भने कानुनी सार्वभौमिकता हुँदाहुँदै पनि वास्तविक रणनीतिक स्वायत्तता कमजोर रहन सक्छ।

त्यसैले रणनीतिक स्वायत्तता केवल परराष्ट्र मन्त्रालय वा कूटनीतिज्ञको विषय होइन। यो राष्ट्रिय अर्थतन्त्र, ऊर्जा सुरक्षा, पूर्वाधार, शिक्षा, प्रविधि, रक्षा क्षमता, राजनीतिक स्थिरता र संस्थागत क्षमतासँग प्रत्यक्ष जोडिएको विषय हो।

निष्कर्षस् नेपाल स्वतन्त्र छ, तर स्वतन्त्रताको अर्थ के हो ?
नेपाललाई “स्वतन्त्र छैन” भन्नु ऐतिहासिक र कानुनी दुवै दृष्टिले अतिरञ्जित निष्कर्ष हुन्छ। नेपालले औपचारिक रूपमा कुनै विदेशी शक्तिको उपनिवेशको हैसियत स्वीकार गरेन। सन् १९२३ को नेपाल–ब्रिटेन सन्धिले नेपालको स्वतन्त्र हैसियतलाई अन्तर्राष्ट्रिय रूपमा थप सुदृढ गर्यो । सन् १९५० को नेपाल–भारत सन्धिले पनि दुवै देशको पूर्ण सार्वभौमिकता, भौगोलिक अखण्डता र स्वतन्त्रतालाई स्पष्ट रूपमा स्वीकार गरेको छ।

तर स्वतन्त्रता र स्वायत्तता एउटै कुरा होइनन्। नेपालको इतिहासले देखाउँछ कि एउटा सानो राज्य कानुनी रूपमा सार्वभौम भएर पनि शक्तिशाली छिमेकीको आर्थिक, सुरक्षा, भौगोलिक र राजनीतिक प्रभावबाट पूर्ण रूपमा मुक्त हुन कठिन हुन्छ। त्यसैले नेपालको वास्तविक चुनौती “भारत वा चीनमध्ये कसको पक्षमा जाने ?” भन्ने होइन। चुनौती हो, “दुवैसँग मैत्रीपूर्ण सम्बन्ध राख्दै कुनै एक शक्तिको रणनीतिक निर्भरतामा नफस्ने कसरी ?” यही नै नेपालको एक्काइसौँ शताब्दीको रणनीतिक स्वायत्तताको मूल प्रश्न हो।

नेपालको भविष्यको स्वतन्त्रता केवल सीमामा विदेशी सेना नभएको अवस्थाले निर्धारण गर्दैन। ऊर्जा, व्यापार, पारवहन, प्रविधि, लगानी, सुरक्षा, कूटनीति र राष्ट्रिय निर्णय प्रक्रियामा विविध विकल्प निर्माण गर्न सक्ने क्षमता पनि नेपालको वास्तविक स्वायत्तताको आधार हो।
अन्ततः नेपाल सार्वभौम छ, तर पूर्ण रूपमा रणनीतिक रूपमा स्वायत्त छैन। नेपालको स्वायत्तता कुनै स्थिर उपलब्धि होइन। यो निरन्तर निर्माण, संरक्षण र सुदृढीकरण गर्नुपर्ने राष्ट्रिय क्षमता हो। त्यसैले “सार्वभौम नेपाल, तर कति रणनीतिक रूपमा स्वायत्तरु” केवल नेपालको विगतको कूटनीतिक इतिहाससँग सम्बन्धित प्रश्न होइन। यो नेपालको वर्तमान परराष्ट्र नीति, राष्ट्रिय सुरक्षा र भविष्यको अन्तर्राष्ट्रिय भूमिकासँग जोडिएको मूल प्रश्न हो।

नेपालको वास्तविक स्वतन्त्रता तब अझ अर्थपूर्ण हुन्छ, जब उसले कुनै एक शक्तिको दबाबमा होइन, आफ्नो राष्ट्रिय हित, राष्ट्रिय क्षमता र राष्ट्रिय प्राथमिकताका आधारमा विभिन्न शक्ति केन्द्रसँग सम्बन्ध राख्न सक्ने क्षमता विकास गर्छ। त्यस अर्थमा नेपालको आगामी कूटनीतिक लक्ष्य सार्वभौमिकता जोगाउनु मात्र होइन, सार्वभौमिकतालाई व्यवहारिक रणनीतिक स्वायत्ततामा रूपान्तरण गर्नु हुनुपर्छ। (लुम्बिनी बौद्ध विश्वविद्यालय सिटी क्याम्पस बुटवलमा अन्तर्राष्ट्रिय सम्बन्ध, शान्ति तथा कूटनीतिमा स्नातकोत्तर दोस्रो सेमेस्टरमा अधय्यनरत हुनुहुन्छ ।)